《网络游戏管理办法（意见稿）》或将进一步修改，法律界怎么看？

在度过了一个极不平静的周末后，游戏行业于12月25日迎来了新一批游戏版号过审消息。国家新闻出版署称，12月共有105款游戏获批，其中包括腾讯和网易旗下游戏。

这是2022年7月以来版号发放数量最多的一次，一定程度上向市场释放了积极信号。但从资本市场的低迷反应来看，该消息对行业信心的提振仍有限。

12月22日，国家新闻出版署发布《网络游戏管理办法（草案征求意见稿）》（以下简称“意见稿”），截至2024年1月22日前向社会公开征求意见。内容涉及网络游戏审批制度、限制游戏过度使用和高额消费等多个方面。

其中市场关注较多的消息，包括网络游戏不得设置每日登录、首次充值、连续充值等诱导性奖励，不得以炒作、拍卖等形式提供或纵容虚拟道具高价交易行为等。这些规定或将直接影响游戏产品的商业化设计和盈利能力。

受该消息影响，22日当日游戏股集体受挫，港股市场，腾讯控股下跌12.35%，网易跌超24%。A股市场，包括三七娱乐、游族网络、完美世界在内的多家公司盘中跌停。

对此，国家新闻出版署于12月23日回应称，意见稿立足于保障和促进网络游戏行业繁荣健康发展，向社会公开征求意见也是更广泛听取意见、完善规章条款的过程。对于各方提出的意见，国家新闻出版署将“认真研究”并“进一步修改完善”。

腾讯试图对外淡化该意见稿的影响。腾讯游戏副总裁张巍对外表示，意见稿“对于游戏的商业模式、运营节奏等关键要素并无本质改变”。网易亦表示，“不会对业务造成本质影响”。

对于意见稿的出台背景，我们该作何解读？它在法律法规层面有哪些可讨论和完善的空间？如果落地，哪类公司或产品受到的影响更大？对即将步入新一年的中国游戏行业来说，这份意见稿又定下了何种基调？带着这些疑问，我们专访了浙江垦丁律师事务所联合创始人、律师欧阳昆泼。

Yi=YiMagazine

O=欧阳昆泼

Yi：对于意见稿，您第一次读到的感受和判断是什么样的？

O：网络上能看到大家的吐槽很多，整体呈现的心态也有些恐慌。我们作为从业者服务了游戏行业这么多年，其实对这个事情没那么恐慌。因为这几年来，监管本质的思路没有任何变化。如果你一直持续关注就可以发现，这次意见稿只是对原有的很多监管思路做了一些细化，但它的很多核心要素，比如商业模式、运营节奏这些是没有变的。这几年来，游戏行业的法律监管其实有点类似于“裸奔”的状态。为什么叫“裸奔”的状态呢？在2018年将网络游戏运营主管部门由国务院文化行政部门变更为国家新闻出版署之前，网络游戏的出版及运营一直由国家新闻出版署与文化部（现文化与旅游部）分别管理。随着2018年国务院机构改革对行政部门职责的调整，由原文化部颁布的《网络游戏管理暂行办法》《文化部关于规范网络游戏运营加强事中事后监管工作的通知》等相关法律法规也随后废止。也就是说这5年来，游戏行业里并没有一个综合性的法律法规再出现。虽然暂行办法废止了，但在实际的监管当中，很多思路还是参照原来那个思路来的。所以我们也看到在这一次的意见稿里，比如版号的准入、消费限额、未成年保护、游戏币等相关条文。实际上大家在原先的合规监管中都有碰到过，只是这次把原先游戏行业里很多未细化的规定一次性全都明确出来了。

Yi：也就是说，国内游戏行业的监管在这几年里其实都处于无法可依的状态。为什么会出现这么长的一个“裸奔期”？

O：游戏行业或者整个互联网行业，其监管方式过去被我们称为“九龙治水”。互联网监管涉及内容的监管、数据与个人信息的监管，以及网络金融的监管等。尽管游戏行业的直属监管部门之前是国家新闻出版署与文化部，但实际的情况是，牵连的事情比较多，很多其他部门也能找到一个管辖的连接点。另一方面，要出台一个行业性的规定也没那么容易，监管部门还需要征集游戏公司、专家学者的意见。其实决策层很早就在着手推进相关的立法规定，但因为疫情等各种原因耽误了一些进度。疫情管控调整之后，这一方面的呼声就更大了，所以进度加快了。

Yi：从网络上公众的反应来看，大家普遍比较关注意见稿发布的时间点问题，认为不利于行业信心的提振。国家新闻出版署在这个时间点提出这样一份意见稿，是否在你们的预料之中？

O：这几年，不管是国际还是国内的经济环境都不太乐观，所以其实也找不到一个特别合适的时间点。另一方面，关于整个游戏行业的监管，普通的老百姓呼声是很大的，国家也承受了很多年的压力。我们服务了几个游戏公司，每一年处理的最多的案件就是关于未成年人的充值纠纷。此外，游戏平台经常被黑灰产利用，涉黄、涉赌等黑灰产业的现象也比较多。在这样的情况下，国家肯定是要出台一些监管规定的。中国的游戏行业和欧美发达国家有一个核心区别，国内市场盈利模式目前大都是“内购型”的游戏，游戏的盈利很大部分是依靠玩家在游戏过程中的充值，也就是我们所说的“氪金”。但在欧美等国，比如Steam平台上的很多游戏是“买断型”的，制作商通过游戏版权来获得收益。“内购型”游戏下载不用收费，但它有首充、续充，而且可能每个道具都是要收费的。但实际上这样的模式也不可持续，真正良性的模式应该回归到游戏内容本身很吸引人。有些强调内购的游戏我自己也玩，你如果不去充值的话，和充值的玩家差别就会特别大，就根本没法玩。所以如果仔细看意见稿的相关规定，里面也会倡导游戏减少对每日氪金的依赖，通过内容及整体的设计来实现可持续性。意见稿也提到了鼓励企业走出去，要出海。这在某种意义上也是回归到游戏的本质。

Yi：和一些游戏行业从业者日常交流的过程中他们也会提到，国内游戏已经在往精品化的方向发展和转变，原来那种单纯的换皮或者纯靠买量的游戏在变少。另一方面，中国消费者相比欧美也确实缺乏“买断型”和主机文化的土壤，付费意识还相对薄弱。意见稿明确禁止“首充”等内购措施，真的就能倒逼“买断型”游戏的发展吗？

O：没错，你可以这么说，我刚才只是举个例子，也不是说我们一定要回归到买断，回归到通过第一次知识产权达到盈利的状态。但我们看到很多头部游戏厂商，他们也在逐步朝着“去氪金”方向发展。比如腾讯也发布通告，表明实际上对未成年人的依赖是逐年降低的。所以从监管的角度来看，不是说让我们回归到买断模式，而是说游戏行业不能太过依赖“氪金”的盈利方式。另外我们也看到，这次规定确实对游戏行业的影响是全方位的，但也要区分它的影响程度。对于高ARPU类游戏，也就是对那些高度依赖用户充值的游戏，其影响是最大的，实际上是对中小公司的影响更大。小程序游戏接下来也要纳入监管，影响会更大。但对头部公司来说，相对会好一点儿，他们也会有一些应对办法。

Yi：应对办法指的是大公司以曲线的方式应对监管？

O：现在这个意见稿在执行层面，比如执行的力度，细则是没有定下来的。我可以举一个例子，比如说“限制游戏过度使用和高额消费”这一条，是整个意见稿里被吐槽最多的，包括不能每日登录、不能首充、要理性消费并且要求弹窗提示等。实际上这是行业一直以来的监管要求，限制过度消费这个思路其实这几年没有太大的变化。这一次只是把这个思路落实到每一个法律条文，也就是游戏行业的一些可操作性比较高的这类监管要求上去了。但我们也看到，很多条文在执行层面到底要如何执行，其实还是有进一步的细化空间的。以充值限额为例，意见稿里有明确的规定要求去设置充值限额，但没有明确限额的方式。我们也在讨论，比如所谓限额到底是单个玩家充值总额的限制，还是单个玩家单次消费总额的限制？即便意见稿真的生效，监管部门在实际操作过程中也是没有办法执行的。所以从这个角度来说，意见稿很多监管措施需要进一步细化，要看具体执行层面，也不会一刀切。再比如版号问题，意见稿里要求拿到版号后一年内上线，这一点也是被吐槽最多的，且这一条的影响确实会比较大。这个规定其实是针对行业里“套版号”“囤版号”的现象，因为游戏行业的研发周期普遍很长，如果没有时间限制，版号可能一直囤积，甚至长达五年。这样容易出现“套版号”的情况。但从不利的角度看，如果要求拿到版号后一年内上线，其实对一些中小公司的影响会很大。因为一家中小公司可能就运营一到两款游戏，如果公司资金有限，而且游戏不能在一年内上线，那这个游戏的开发可能就失败了，这类公司要面临的成本是很高的。该条文对头部大公司的影响也会很大，只是相对来说会好一点儿。另一方面，这对国家倡导的游戏回归文化输出这个路线也不是特别有利。头部游戏平台一般能同时开发三到四款游戏，在这个开发的过程当中，如果一年必须上线的话，那它肯定会着重选一两款，甚至就选一款游戏马上上线。那选择一款的时候会带来的一个弊端，它会将比较赚钱的游戏更积极地上线。这也是理所当然的，游戏公司肯定也要存活，要发展。但如果没有这么短的时间限制，可能一个公司上的三款游戏里有一款赚钱，另两款还是会注重中国文化的传播，对文化的发展是有贡献的。如果按照条文的要求，我们担心会激发游戏公司一些功利性的选择。

Yi：也就是说，如果该条文落地，游戏公司以后可能会倾向于上线更多已经被验证过的、成功率更大的游戏。其实这个现象目前已经存在了，以后可能会更明显。

O：对，如果是这样，公司肯定是优先推出被验证过的、能赚钱的游戏，而不愿再去承担风险。我认为监管部门在执行的过程中，后续可能也会关注到这个问题。与此同时，意见稿规定游戏拿到版号后一年内必须上线之外也指出，研发过程当中出现一些原因，导致这个项目一年内不能上线的，可以向地方主管部门说明理由。这里面留了道口子，也不是一刀切，不会马上让版号作废。如果监管部门认可公司提出的理由，那么还是会给一个宽展期的。

Yi：但法律法规中“留一道口子”本身也具有两面性，一方面意味着还有解释空间，另一方面意味着你很可能被卡住，对吧？

O：对，每一个条文都可能有两面性。我只是说在没有规定的情况下，监管的尺度会被放得很大，监管的漏洞可能就更大了。现在明确规定一年内上线，除非你有特殊的情况要说明，这虽然也有人为的层面在，但是尺度会相对小一点儿。

Yi：这次出台的意见稿很有针对性，有部分声音认为，其中一些规定是否对行业管得过细，您怎么看？

O：过去很多规定出来可能就相当于被束之高阁了，法律法规没有真正落地的时候，执行层面是没办法去执行规定的。所以从好的方面来讲，“细致”意味着以后很多监管行为就有法可依了，对于整体的监管我认为是有亮点的。从游戏公司或者行业的角度看，都是希望不要管得这么细，限制游戏的发展。但就像我之前说的，整体的监管思路其实和以前比是没有什么变化的。这次的意见稿确实有一些内容并不是很合理，现在也没有正式生效。有一些太过细致的、大家吐槽比较多的，可能会在接下来的第二稿和正式稿发布的时候做一些调整。

Yi：如果我们跳出游戏行业来看，整个法学界近年来似乎都在提倡“精细化立法”，但这个细的尺度要如何把握？要怎么把权力的边界界定清楚？

O：对，这也是我们在做游戏行业的诉讼和非诉业务时碰到比较多的情况。要和人家打官司，就要回归到法律的规定当中。现在这个行业里出现的黑灰产业，比如利用平台去做一些违法的事，包括未成年人受骗的相关案例已经有点儿突出了。现在出台的很多规定都是有事实基础的，它不是忽然出台了一个没有根基的规定。“细”是立法的一个必然趋势。因为一开始立法部门对行业也不太了解，那肯定是先出一些原则性的规定，在行业的前期生长过程中这样做是有好处的。但是游戏发展到今天，它已经不是一开始的那个“野蛮”生长阶段，而是一个合规发展的方向，这也是未来不得不做的，你不能继续回到原先那种很粗放的监管方式。从立法的角度看，还是得回归到这几年行业发展中一些突出的、没有解决的、争议很大且有必要做一些规定的层面。这也是这一次的意见稿征求社会意见的初衷。有一些肯定是非常有必要的，但就像你说的，有些颗粒度过细的条文也不利行业发展，甚至可能违背了立法初衷。但我觉得从整体来说，监管思路一直以来是一脉相承的，还是基于以前我们一直没有解决的问题，可以再细致一点儿，否则法律法规不能执行，等于没有规定。

Yi：意见稿第十八条提到“网络游戏不得设置每日登录、首次充值、连续充值等诱导性奖励”，“不得”这类禁止性措辞是否过于严苛？

O：措施确实是比较严格的，虽然是一个禁止性规定，但它也强调不能通过这些方式去过度“诱导”。所以并不是说游戏公司完全不能做这个事情，就像我们刚才说的，在落地的层面还是有一些空间的。

Yi：还有部分声音认为，意见稿条文基本都在限制游戏厂家，利好普通玩家，对此您持何观点？

O：我认为这个问题不应该割裂地去看待，消费者和行业肯定是一个整体。而且意见稿对一部分消费者的限制确实也会有，比如说我就是想要氪金，想要体现身份，因为游戏里的氪金本质上还是社交身份和地位的价值体现。从这个角度看，我是一个成年人，消费是我的自由，那你为什么要限制高消费？这确实会造成对这类行为的一些限制。但立法需要利益平衡，不可能对任何人都完全有利，让任何人都感觉很舒服的法律规定是不存在的。我认为立法的一个底层逻辑就是在这个阶段要重点解决哪些问题，可能会损害部分人的利益，但也要考虑到对行业的合规、健康发展是否有利，对大部分人比如普通人是否有利。所以从这一点看，虽然意见稿中确实有一些条文颗粒度过细，也会涉及对部分消费者自由的限制，但两害相权取其轻，出于对这个阶段的考虑，还是会规定一些比较细致的东西。

Yi：意见稿是否在为明年的游戏行业监管趋势定调？

O：我认为是的，因为经济环境也不是很好，有一段时间里，游戏行业的从业者都认为监管应该越来越松。但是这个意见稿出台后，我们也给很多游戏公司发布了自己的解读意见。明年是要对方方面面（做监管），因为它并不局限于某一个层面，而是从运营到版号，到整个充值体系，全都要按照规定做一些合规方面的整改。

Yi：所以对游戏公司来说，他们眼下最重要的工作也是要商量如何去应对。

O：对，回到我们刚才说的。这份意见稿在执行层面也没有那么细致，未来地方上可能会发布一些操作细则，因为我们过去的经验也是这样的，所以我们首先也不要去过度解读，抱有很恐慌的心理。其次，我们也会对游戏公司提建议。让他们和律师或者公司内部的合规人员一起去探索，最重要的是和地方主管部门一起探讨，因为每个行政地方对意见稿的理解和执行又不一样，所以它不可能一蹴而就，即便生效，也会给游戏公司很长的时间慢慢去整改。

Yi：地方有解释空间，是否也相当于地方监管部门的权力变大了？

O：有人为的因素可能存在寻租的空间，这是海内外各个国家每一个层级的法律都会碰到的。因为任何现行法律规定不可能细致到不需要人进行解释，显示的情况很复杂，是需要司法人员结合法律规定做阐释解读，并据此做法律判定，所以不可能存在不需要人为因素的法律。监管部门都是要有主观能动性去认定某一个事情到底构不构成违法，它并不是非黑即白的规定。

Yi：在游戏出海方面，意见稿涉及了哪些新要点？

O：对于游戏，国家这几年一直都在倡导出海。这份意见稿里也有关于出海的倡导性规定，首先是鼓励出海，其次是鼓励出海的游戏在内容上提升中华文化的国际影响力。和过去不一样的地方在于，以前监管部门对内容是没有类似规定的，因为出海的游戏过去都遵循属地管辖原则。但现在意见稿对内容也提出了要求，即便出海，在游戏内容上也要遵守禁止性的规定，这应该也是首次从法律层面提出来的。